국가연구개발혁신법이 연구현장에 안착하려면

혁신법 성공의 일곱가지 조건

국내 연구계에 큰 변화가 일고 있다. 21개 정부 부처의 연구과제 관리 기준을 일원화하기 위해 제정된 국가연구개발혁신법이 1월 1일부터 시행되었기 때문이다. 하반기에는 이를 완성하기 위해 모든 연구관리 전문기관의 과제 관리 시스템을 하나로 묶은 통합시스템이 시범 운영에 들어간다. 1982년 220억원의 정부 예산으로 특정연구개발사업을 시작한지 40년, 2001년 과학기술기본법과 2002년 국가연구개발사업 관리 등에 관한 규정 제정으로 여러 부처가 지금과 같은 형태로 사업을 추진한지 20년만이다. 그동안 정부의 연구개발 지원액이 연 27조원 규모로 크게 늘고 사업의 종류와 과제 수뿐만 아니라 이를 효율적으로 관리하기 위해 만든 규정과 시스템이 지나치게 많아져, 오히려 행정적인 비효율을 초래하고 있다는 것이 혁신법 제정의 배경이라고 할 수 있다.

과기정통부의 설명자료에는 30여 가지 사항이 크게 바뀐 것으로 언급되어 있는데 전체적으로는 연구자의 행정부담을 줄이고 자율성은 높이고자 한 것으로 보인다. 관련 규정과 시스템을 일원화하는 것 외에 전체 연구 기간을 한 번에 협약해서 연차별 협약과 정산을 없앰으로써 다음 연도로 이월한 연구비 사용을 쉽게 한 것, 연구계획서에 연구비 사용 계획을 세부적인 산출 명세 없이 비목 단위로 총액만 기재하게 한 것, 기관부담금 등에 있어서 기업 부담을 낮춘 것 등이 연구자가 체감할만한 주요 개선사항이라고 할 수 있다. 그러나 280여 개나 됐다는 여러 부처의 관련 규정을 한 번에 바꾸려다 보니 변해야 할 것과 변하지 말아야 할 것을 구분해서 어느 한 방향으로 일관성 있게 추진해 나가기가 쉽지 않아 보인다. 특히, 혁신법 제정 이후에 하나씩 모습을 드러내고 있는 하위 법령과 매뉴얼 내용을 자세히 들여다보면, 법 제1조에 명시된 ‘국가연구개발사업의 추진 체계 혁신’ 및 ‘자율적이고 책임 있는 연구환경 조성’의 목적대로 혁신법이 연구자들의 호응을 얻고 현장에 안착하기 위해서는 몇 가지 점에서 더 많은 시간과 노력이 필요해 보인다.

참고용

국가연구개발혁신법으로 달라지는 연구제도 1쪽(과기정통부, 2021.2.)

첫째, 연구자가 숙지하고 참고하기 쉽지 않은 정도로 규정의 양이 지나치게 많다. 법과 하위 법령만으로도 본문만 220여개 조에 이르고 이에 대한 해석과 답변을 담은 설명자료와 매뉴얼을 합치면 500쪽이 넘어가 두꺼운 책 두세권 분량이 된다. 여러 부처 규정을 하나로 통합한데 의미가 있다고 하기에는 연구자 입장에서 기존과 어떤 차이를 체감할 수 있을지 의문이다. 부처나 전문기관의 담당자 가운데 전체적으로 내용을 파악하고 정확하게 안내할 수 있는 사람이 몇이나 될지도 우려스럽다. 통합된 규정으로서 어쩔 수 없는 부분이 있다면, 외국의 사례와 같이 매뉴얼 뒤에 주요 용어별 색인표(subject index)를 넣는 것도 고려해 볼 수 있을 것이다.

둘째, 새로운 개념과 기준을 도입한 정책 목표를 보다 분명하게 제시할 필요가 있다. 그런 배경지식은 변경된 사항들을 연구자에 설득력 있게 전달하는데 큰 도움이 되고, 연구자 입장에서도 바뀐 내용을 무조건 외우는 것이 아니라 논리적으로 이해하고 현실에 적용하는데 참고가 되기 때문이다. 그러나 혁신법에서 과제 참여율을 인건비 계상률 개념으로 대체한 것을 예로들면, 두 개념이 혼재되고 참여율 한도 초과시 추가적인 과제 참여가 불가능했다는 도입 취지를 들고 있지만, 과제별로 인건비를 책정해서 지급할 수 밖에 없는 연구자 입장에서는 과제 참여율을 대신해서 계상률 산정의 객관적인 근거가 되는 개념이 새롭게 제시되지 않아 혼란스럽고, 기존에도 수행 중인 과제의 참여율 조정을 통해 얼마든지 새로운 과제 수주와 참여가 가능했던 것을 감안하면 쉽게 납득이 되지 않는다. 더구나 규정 내에서 조차 미지급 인건비 계상률을 정의함에 있어서는 “실제 연구개발과제에 참여하는 정도”와 같이 참여율 개념을 사용하고 있는 등 내용적인 정합성도 부족해 보인다. 그뿐만 아니라 기존의 참여율은 인건비 외에도 ‘5공 3책(3책 5공보다 설명과 이해가 쉽다)’이라고 부르는 동시수행 정부 과제 수 산정, 신규과제에 대한 연구책임자의 최소 참여율 요건, 원 소속기관이 있는 연구자의 인건비 중복 지급 금지 등 다양한 사안에 논리적 근거를 제공해 왔기 때문에 연구 현장에서는 여전히 이 개념을 사용하고 있는 실정이다. 반면에, 이와 관련된 질문에 대해 소관 부처가 답변하는 과정에서는 새로운 기준이 계속 추가되고 있는 모습이다. 과제 참여율을 전제하지 않고 연구계획서에 계상하는 인건비가 기준이 된다는 취지로만 설명을 하려다 보니, 다른 과제에서 인건비 100%를 채웠더라도 새로운 과제에 인건비 0원을 계상하면(?) 직접비를 사용할 수 있는 참여연구원 자격이 될 수 있다거나, 원소속기관이 있는 직장가입자라 할지라도 과제 참여 시 인건비나 학생인건비를 현금으로 지급받 수 있다는 등으로 안내되고 있는 것이다. 그러나 현장에서는 이러한 설명과 답변이 추후 문제의 소지가 있다고 판단해서 실제 적용하고 있는 기관은 드문 것으로 파악된다. 따라서 소관 부처는 기존과 다른 기준의 답변들이 정책적인 의도를 가진 것이라면 설명자료 등에 명시해서 정확히 안내할 필요가 있어 보인다.

셋째, 수치나 비율로써 제시된 규제에 대해서는 정책적 판단의 근거까지도 명확히 할 필요가 있다. 혁신법에서는 연구활동비 가운데 외부 전문기술 활용비를 직접비의 40% 범위 내에서만 인정하는 기준을 추가하였고, 그 이전에도 연구수당이나 간접비 집행률을 직접비 집행률과 연동해서 일정 비율을 초과하면 불인정하는 등 수치와 비율로써 연구비 사용을 독려하거나 제한하는 규정을 계속적으로 추가하고 있다. 그러나 이러한 규제 도입은 일부의 사례를 일반화하여 수없이 많은 분야의 과제에 획일적인 잣대를 적용하는 것이 될 수 있어 유의할 필요가 있다. 단적으로 생명공학분야의 임상연구가 필요한 과제는 위와 같은 40% 제한으로 연구의 자율성을 저해하고 불필요한 행정처리가 늘었다는 의견을 제기하고 있다. 따라서 모든 부처 사업과 과제에 공통적으로 적용되는 혁신법 체제를 계기로 이렇게 수치나 비율로써 제한한 기준들은 그 필요성이나 기대효과가 보다 실증적으로 검토될 필요가 있다.

넷째, 수십 년간 다듬어져 온 기존 규정과 제도에 대한 충분한 검토가 선행돼야 한다. 혁신법 이전에 가장 상위의 범부처 공동관리규정이라고 할 수 있는 국가연구개발사업 관리 등에 관한 규정만 하더라도, 20년 가까운 시간 동안 전부개정 1회, 일부개정 16회 등 거의 매년 개정 작업이 있었다. 때문에 그 연혁과 세부적인 기준들의 변천사를 검토하지 않고 새로운 것을 도입하다 보면 자칫 과거로 회귀하거나 공든 탑이 무너지는 결과를 가져올 수 있다. 오히려 계승 발전시켜 나감으로써 혁신법이 목표로 하는 추진체계로서 기능할 수 있는 것들이 있을 수 있는 것이다. 예를 들어, 기존에는 공동관리규정에 2012년부터 ‘연구비 중앙관리’라는 개념을 제시하고 과기정통부 처리규정에서는 주관연구기관을 정산업무를 분담하는 체계의 일부로 명시했다. 이에 따라, 대학, 정부출연기관과 같은 비영리기관에는 연구비 관리 전담부서를 설치하게 하고 연구물품 중앙구매 등의 역할을 부여, 현재와 같이 부처나 전문기관이 모든 연구기관을 찾아가지 않아도 되는 자율적이고 효율적인 정산체계가 자리잡을 수 있었다. 주로 영리목적의 기업을 지원하는 부처나 전문기관의 경우는 어쩔 수 없이 회계사 등을 동원해서 모든 과제에 대해 정밀정산을 할 수 밖에 없는 것과 대조적이다. 그러나, 혁신법은 연구물품 검수에 대해서는 연구기관의 역할을 강조하면서도 연구비 중앙관리라는 단어를 삭제하고 연구비 정산은 기존의 정밀정산 수준으로 강화하여 개념화함으로써 비영리기관의 연구비 관리 체계에 대한 앞으로의 정책 방향에 의문을 갖게 한다. 혁신법 제정의 결정적인 배경 가운데 동일한 사안에 대해서도 부처 간의 기준이 다르다는 연구자들의 불만은 사실, 현장으로 정밀정산 나온 담당자에 따라 그 적용 기준이 다르다는 의미가 상당 부분 포함되고 있는 점을 감안하면, 대학과 같은 비영리 기관까지 영리기관 식으로 정밀정산을 확대, 강화한 것은 더 많은 불만을 초래할 여지가 있는 등 혁신법 취지에 부합하지 않는 것으로 볼 수 있다.

국가연구개발혁신법으로 달라지는 연구제도 4쪽(과기정통부, 2021.2.)

다섯째, 규정 개정으로 인해 파급되는 것들을 종합적으로 검토할 필요가 있다. 혁신법에서 갑작스럽게 위탁연구과제의 연구개발 성과를 주관기관이 소유한다는 원칙을 명시한 것과 관련해서, 2014년 특허 등의 무형적 성과는 실제 개발한 연구기관 소유로 하는 것으로 규정이 개정되어 위탁연구기관도 성과 소유의 주체가 될 수 있게 되었고 산학연 협력연구와 국제 공동연구 활성화에도 크게 기여하고 있으나, 특별한 이유나 대안 제시 없이 연구현장에서 중요한 기준이 변경되어 진행하던 해외 연구자와의 공동연구를 어떤 식으로 계속할 수 있는지 문의가 이어지고 있다. 더구나 기존에는 위탁연구과제의 경우에 그 연구의 목표와 내용에 따라 해당 연구자와 기관이 연구과제 또는 용역과제 가운데 과제의 성격을 선택할 수 있었고, 전자의 경우 부가세를 면제를 받을 수도 있었다. 그러나 연구 성과를 반드시 주관기관에 귀속시켜야 하는 새로운 기준에 따르면 그 성격이 용역으로 한정되어서 면세가 불가능해지는 것으로 해석되기도 하나 이에 대한 명확한 답변은 아직 나오지 않고 있는 실정이다.

정부납부 기술료에서 정액기술료를 폐지하고 경상기술료 한가지 방식만 남겨놓은 것도 부처별로 상이한 기준을 통일한 것이라고 하나, 기업 사정에 맞게 두가지 중 한가지 방식을 선택하도록 한 2014년 경상기술료 방식 도입의 취지가 충분히 고려된 것인지 의문이다. 왜냐하면 벤처기업과 같이 창업초기 자본이 부족한 기업은 매출액에 대비한 경상기술료 방식의 기술료 납부를 선호하겠지만 중견기업, 대기업은 반대로 정부로부터 지원받은 지원금의 일부만 납부하면 되는 정액기술료 방식을 선호할 수 있는 등 오히려 자율성이 훼손된 측면이 있는 것이다. 단적으로, 대기업이 매출액의 20%를 정부납부 기술료로 낼 수 있을지 정책의 실현 가능성에 의문이 생긴다.

법 시행 과정에 있어서도 마찬가지다. 혁신법이 1월 1일부터 시행되면서 신규과제뿐만 아니라 그 이전에 선정되어 협약까지 이루어진 계속과제에 대해서도 연구비 집행 기준 등 거의 모든 사항을 바로 적용하는 것을 원칙으로 하였으나, 전문기관에 따라서도 그대로 따른 곳이 있는가 하면 그렇지 않은 곳이 있고 연구비 관리 시스템에서도 연구기간 중에 기준이 변경됨으로 인해 여러가지 오류가 발생하는 등 연구 현장의 혼란이 가중된 측면이 있다. 기존 공동관리규정의 부칙에서는 규정 개정 시 사안에 따라 기준일을 다르게 적용해서 혼란을 최소화하고자 한 선례를 혁신법에서도 참고했었으면 하는 아쉬움이 남는다.

여섯째, 문제가 아니라 문제의 원인에 대한 근본적인 처방이 제도에 반영돼야 한다. 그동안 여러 가지 조치에도 불구하고 반복되는 문제들이 있기 때문이다. 예컨대, 학생인건비 통합관리에도 불구하고 교수가 학생인건비를 되돌려 받아 유용하는 사례가 근절되지 않고 있지만, 혁신법에서 이 문제는 다루지 않았다. 향후 혁신법 개정 시, 오히려 학생인건비 풀링제로 인해 인건비 책정과 연구과제 간의 관련성이 사라지면서 교수가 주고 싶은대로 주는, 반대로 학생은 자신이 받아야 하는 인건비가 어떻게 구성되는지 알 수 없어서 주는대로 받아야 하는 관계가 만들어진게 아닌지 검토해 볼 필요가 있다. 그리고 연구과제 종료 이후에도 연구장비의 유지보수비를 연구자 단위로 적립해서 쓸 수 있도록 한 연구시설장비비 통합관리제 역시, 재료비에 대해서도 연구자들은 같은 애로사항이 있는 것을 감안해서 기존의 연구장비․재료비 비목을 굳이 분리하지 않고 재료비까지 포함해서 풀링제를 도입했더라면 연구물품과 관련된 연구비 유용 문제에 보다 근본적인 처방이 되었을 것으로 생각된다.

그리고, 이번에 소관부처의 설명자료에서는 빠져 있지만, 연구자 입장에서 크게 변화된 사항이 있다. 그동안 연구계획서 표준 양식에서 논문, 특허, 기술이전 등의 연구성과를 건수로 수치화해서 매년도 목표치를 기재하게 하고, 연차나 단계 보고서 양식에서 목표대비 달성도를 기재하게 한 것이 삭제된 것이다. 평가기관에서는 오래 전부터 동료 연구자 및 전문가에 의한 정성평가(peer review)를 실시함에도 불구하고 건수로 환산되는 정량평가로 인해서 연구자들의 자율성과 도전성을 저해한다고 비판받아 온 근본적인 원인 가운데 하나가 없어진 것으로써, 공개적인 건의가 반영되어 연구자의 숙원 가운데 하나가 해소된 것임에도 불구하고 부처 내의 소통 부족 탓인지 홍보는 차치하고 언급조차 되지 않고 있다.

일곱째, 연구자의 자발적인 성찰과 노력이 뒷받침돼야 한다. 그래야만 연구비를 지원하는 정부나 기관으로부터 진정한 자율성이 확보될 수 있다. 예컨대, 학술지를 발간하는 학술단체 중 상당수가 연구자로부터 논문게재료를 받을 때, 사사 표기를 해야 하는 경우 다시 말해 정부 연구비가 있는 연구자에 대해서는 관련 비용을 수십 퍼센트까지 더 높게 받고 있다. 전체 연구비 집행액의 5% 내외(과학기술 기초연구 예산 기준)로 적지 않은 비중을 차지하는 연구수당에 대해서도 연구자 스스로 되돌아볼 필요가 있다. 과제에 참여하는 모든 연구자와 학생의 인건비를 모수로 책정한 연구수당을 실제 지급할 때는 연구책임자의 기여도 평가를 통해서 한 명이 70%까지 수령할 수 있는 기준이 합리적인지 논의가 필요해 보인다. 회의비 영수증을 꼭 구비해야 되느냐의 오랜 논란과 관련해서도, 먼저 다른 국가에서는 일반적으로 인정하지 않는 회의비(식사비)가 연구과제 수행에 꼭 필요한지, 전국민이 고통을 분담하고 있는 코로나 정국을 계기로 다시 한번 검토해 볼 필요가 있다. 연구비에서 1인당 3만원 식사 단가가 너무 낮다는 연구자뿐만 아니라, 과제에 참여하는 대학원생들 조차 3만원 짜리 밥을 당연시하는 연구현장의 분위기는 과학기술 미래세대를 위한 교육의 관점에서도 검토될 필요가 있어 보인다. 무엇보다도 정부가 지원하는 연구비를 ‘내돈’으로 인식하는 것을 넘어서, 스스로 설정한 연구 주제에 대해 필요한 인력과 장비를 동원해서 수년간 연구할 수 있는 기회 자체가 해당 연구책임자에게는 큰 인센티브라는 인식의 전환도 필요해 보인다. 연구비를 지원받고 난 다음 연구자가 기관에 제출하는 정산 서류 이름이 왜 연구비 사용 ‘실적’ 보고서로 표현되고 있는지 되짚어 봐야 한다.

정부가 고심 끝내 내놓은 이번 혁신법이 공감과 호응, 자정과 동참 속에서 연구현장에 안착하기 위해서는 연구자에 대한 확고한 믿음을 바탕으로, 그리고  법 제정의 목적을 일관되게 반영한 개정 작업이 뒤따라야 할 것으로 보인다. 그리고 때로는 연구현장의 목소리에 일희일비할 것이 아니라, 우리나라 과학기술 정책과 제도의 방향, 목표, 역사와 같이 오히려 눈에는 보이지 않는 것들에 대해 다양한 사람들과 소통하는데 정책적 관심과 역량이 집중돼야 한다. 그리고 무엇보다도, 혁신법이라는 이름에 걸맞는 개선이 이루어지기 위해서는 지금과 같이 연구자가 일일이 규정에 위배 되는지 여부를 상위 기관이나 부처에 묻고 답변을 받아야 뒤탈이 없는 포지티브 규제 방식에서 벗어나, 정부 지원의 취지와 목적에 위배되거나 명시적으로 금지 되지 않은 사항은 원칙적으로 모두 허용하는 네거티브 규제 방식으로 나아가야 한다.

“이 법은 과학기술발전을 위한 기반을 조성하여 과학기술을 혁신하고 … 과학기술인의 자율성과 창의성이 존중되도록 하며, 자연과학과 인문ㆍ사회과학이 상호 균형적으로 연계ㆍ발전되도록 함을 기본이념으로 한다.” 20년 전 제정된 과학기술기본법의 제정 목적과 기본이념이다.

※ 상기 내용은 개인적인 의견이며 기자의 소속 기관의 입장과는 무관합니다.

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