‘해외 석탄 발전 프로젝트 중지’, ‘최대 규모 석탄 발전 사업 허가’

상반된 것 같은 두 개의 정책은 모두 한 국가에서 나왔다. 바로 세계 최대 온실가스 배출국인 중국의 발표다. 2021년 9월 중국 정부는 미국 뉴욕에서 열린 제76차 유엔(UN) 총회에서 새로운 석탄 화력발전 프로젝트 해외 건설을 중단하겠다는 계획을 밝혔다. 해외 석탄 화력발전소 자금 조달의 ‘큰손’으로 꼽히는 중국의 깜짝 행보에 국제 사회는 찬사를 보냈다. 그런데, 지난해 중국 정부는 자국 내 106GW 규모의 석탄 발전 사업을 허가했다. 2015년 이후 최대 규모로, 발전 용량 2GW 이상의 대형 발전 사업을 일주일에 두 곳꼴로 허가한 셈이다.

내 집에서는 되고, 집 밖에서는 안 되는 모순적인 중국의 ‘석탄 PIMBY(Please In My Back Yard)’ 정책은 어떻게 나오게 된 걸까. 국제학술지 ‘사이언스(Science)’는 정책 포럼이라는 코너를 통해 지난달 16일 중국 석탄 정책의 뒷배경을 분석한 보고서를 소개했다.

내리막길 탄 해외 석탄 발전 사업

중국 정부는 해외 석탄 발전 퇴출을 발표하는 동시에 자국 내 석탄 발전소에 대한 접근 방식은 바꾸지 않고 있다. 독일 등 다른 국가들이 자국 내 석탄 퇴출을 발표한 후, 해외 석탄에 대한 공적 자금 지원을 중단한 순서와 차이가 난다. 크리스토퍼 네도필 중국 푸단대 교수는 중국의 이런 이분법적인 정책이 만들어진 배경을 분석한 보고서를 발표했다.

중국은 2006년부터 2021년까지 해외 석탄 발전 프로젝트에 최대 투자자였다. 베트남, 파키스탄, 남아프리카 등 20개국에 약 54GW의 석탄 화력 발전소를 완공했다. 중국 내에서는 2046GW 용량의 발전소가 운영되고 있으며, 251GW 발전 용량의 발전소를 건설하고 있다. 세계 석탄 발전 용량의 49%가 중국에서 나온다.

하지만 최근 몇 년간 중국의 해외 석탄 사업 투자는 성공률과 수익성이 낮았다. 환경보호 측면에서 베트남, 파키스탄 등 일부 국가는 ‘탄소배출 제로(0)’를 가속한다고 발표하며 석탄 발전 계획을 취소했다. 또한, 코로나19 팬데믹으로 국가 부채 위험이 증가하며 경제적인 이유로 발전소 건설을 보류하거나 취소된 국가들도 있다. 여기에 국제적으로 ‘탄소 가격 제도’ 시행이 확산한 것도 영향을 미쳤다. 탄소 가격 제도는 업체가 탄소를 배출하는 대신 내야 하는 경제적 대가를 뜻한다. 2018~2021년 석탄의 평균 가격은 30%나 증가하며 신규 및 기존 발전소 운영자들에게 영향을 미쳤다.

이러한 상황에서 2014년부터 2020년까지 중국이 계획한 해외 석탄 화력발전소 사업 51개 중 1개만 실제 가동에 들어갔다. 25개 사업은 보류되고, 8개 사업은 취소됐다. 2021년 중국 정부가 유엔 총회에서 공식 발표를 펼치기 1년 전인 2020년에는 중국 주도의 새로운 해외 석탄 발전소 건설 계획은 없는 상황이었다.

“환경보다는 수익성 고려가 컸을 것”

네도필 교수는 중국 해외 석탄 발전 사업이 처한 경제적‧사회적 상황을 고려했을 때 중국 정부의 해외 석탄 발전 사업 중단은 환경적 고려보다는 경제적인 고려에 우선순위를 뒀을 것이라고 분석했다. 환경적 고려가 우선이었다면, 중국이 자국 내 신규 석탄발전소 건설을 중단하겠다는 정책을 함께 내세웠을 것이라는 이유에서다.

중국 내에서는 해외 시장에서 처한 위협 요소들이 적다. 중국의 탄소 가격 제도는 총 배출량이 아닌 배출 집약도(시간당, 메가와트 당 이산화탄소 톤 제한)를 기반으로 한다. 즉, 효율적인 석탄발전소라면 경제적 대가 없이 발전할 수 있다. 러시아 전쟁 등 정치적 요인으로 인해 국제적으로 석탄 가격이 급증했지만, 중국은 석탄 거래 가격 상한선을 정해가며 가격을 안정화시키기 위해 노력했다.

엎친 데 덮친 격으로 지난 여름 중국은 폭염으로 인해 전력 소비가 급증하며 정전 사태가 이어졌다. 가뭄까지 겹쳐 수력 발전도 어려웠다. 전력난에 대비하기 위해 중국 정부는 발전비가 낮은 석탄 발전을 카드로 꺼내든 것이다. 중국의 신규 석탄 발전 사업은 한반도와 인접한 동부 해안 지역 중심으로 추진된다.

네도필 교수는 “중국은 ‘일대일로 이니셔티브(BRI)’를 통해 개발도상국에 석탄발전소를 확장시키며 영향력을 확대해가고 있다”며 “기후변화 및 생물 다양성 등 글로벌 환경 위기는 중국의 해외뿐만 아니라 자국 내 정책을 변화시키지 않고서는 성공할 수 없다”고 말했다.